Numéro du PCS - 217

Restrictions à l'importation de pommes

Maintenue par: Australie
Soulevé par: Nouvelle-Zélande
Appuyé par: Chili; États-Unis d'Amérique; Union européenne
Soulevée pour la première fois le: juin 2005 G/SPS/R/37/Rev.1 (EN), paras. 13-15; G/SPS/R/37 (FR, ES), paras. 13-15
Soulevée ensuite le: octobre 2005 (G/SPS/R/39 paras. 61-65)
mars 2006 (G/SPS/R/40 paras. 38-40)
juin 2006 (G/SPS/R/42 paras. 32-34)
octobre 2006 (G/SPS/R/43 paras. 30-32)
février 2007 (G/SPS/R/44 paras. 21-24)
juin 2007 (G/SPS/R/45 paras. 28-30)
Nombre de fois soulevé par la suite: 6
Documents pertinents: G/SPS/GEN/796 WT/DS367/1; WT/DS367/5; WT/DS367/R; WT/DS367/AB/R;WT/DS367/21; RD/SPS/114
Produits visés: 0808 Pommes, poires et coings, frais.
Mot-clé (sujet) principal: Préservation des végétaux
Mots clés: Bons offices/Consultations/Règl. des différends; Préservation des végétaux; Évaluation des risques; Preuves scientifiques suffisantes; Retards injustifiés
Statut: Réglé
Solution: Règlement des différends DS367. Demande de consultations présentée le 31 août 2007 (WT/DS367/1). Demande d'établissement d'un groupe spécial le 6 décembre 2007 (WT/DS367/5). Groupe spécial établi le 21 janvier 2008. Rapport de l'Organe d'appel (WT/DS367/AB/R) et rapport du Groupe spécial (WT/DS367/R) adoptés le 17 décembre 2010. Le délai raisonnable pour la mise en oeuvre a expiré le 17 août 2011. Mise en oeuvre notifiée par le défendeur le 02/09/2011. Procédures convenues (accord sur la chronologie) notifiées le 13/09/2011 (WT/DS367/21). En novembre 2020, des renseignements sur la résolution de ce PCS communiqués par la Nouvelle-Zélande ont été reçus (RD/SPS/114, 29 octobre 2020).
Date communiquée comme résolue: 05/11/2020

Extraits des résumés de réunions du Comité SPS

En juin 2005, le représentant de la Nouvelle-Zélande a expliqué que, même si son pays bénéficiait d'une excellente relation commerciale avec l'Australie, il s'efforçait activement depuis 1986 d'accéder au marché australien des pommes. Après les kiwis, les pommes fraîches étaient la deuxième exportation de produits horticoles en importance de la Nouvelle-Zélande. C'était la première fois que la Nouvelle-Zélande soulevait une préoccupation en rapport avec l'Australie au sein du Comité SPS. L'interdiction décrétée par l'Australie d'importer des pommes néo-zélandaises était fondée sur le risque perçu de transmission du feu bactérien, alors que les expertises scientifiques avaient clairement démontré que le risque que le commerce des pommes mûres asymptomatiques soit un vecteur de propagation du feu bactérien était négligeable. Depuis 1999, date à laquelle la Nouvelle-Zélande avait présenté sa quatrième demande en vue de regagner son accès au marché australien des pommes, les autorités australiennes n'avaient publié que deux projets de documents d'analyse de risques, systématiquement suivis d'une série d'observations. Ce délai indu de six ans était inacceptable. Le représentant de la Nouvelle-Zélande a invité les autorités australiennes à indiquer quand le projet suivant d'analyse des risques serait publié et à donner à son pays l'assurance que ce serait le dernier avant le document définitif. Il a également prié les autorités australiennes de préciser quand serait achevée l'analyse de risques finale et a exprimé l'espoir qu'elle le serait dans un avenir proche, de manière que la Nouvelle-Zélande ne soit pas obligée d'envisager d'autres options pour résoudre ce différend de longue date.

Les représentants du Chili, des Communautés européennes et des États-Unis ont indiqué qu'ils avaient vécu des difficultés similaires. Les Communautés européennes espéraient que dans la mesure où l'Australie réexaminait le bien-fondé scientifique de son évaluation des risques de 2004 à la lumière des constatations du Groupe spécial dans l'affaire Japon – Pommes elle pourrait améliorer sa politique phytosanitaire concernant les importations. Le représentant des États-Unis a rappelé que la principale maladie de végétaux qui suscitait des préoccupations était le feu bactérien. Comme cela avait été mentionné antérieurement, un groupe de règlement des différends de l'OMC avait récemment constaté que des prescriptions sévères n'étaient pas justifiées sur la base des données scientifiques disponibles, d'où la conclusion évidente que les pommes mûres asymptomatiques ne présentaient aucun risque de transmission du feu bactérien. L'intervenant a encouragé l'Australie à modifier dans les moindres délais son interdiction d'importer des pommes et d'autres fruits pour des considérations liées au feu bactérien. Le représentant du Chili a demandé d'être informé de tous les faits nouveaux relativement à cette question.

Le représentant de l'Australie a rappelé au Comité que l'agence australienne chargée de la sécurité biologique avait récemment subi des transformations, ce qui avait eu pour effet de retarder un certain nombre d'analyses de risques. L'Australie était déterminée à produire une évaluation scientifique des risques pour les pommes néo-zélandaises dès que possible. L'analyse en cours portait sur un certain nombre de préoccupations liées à la mise en quarantaine en raison de divers parasites et maladies en plus du feu bactérien. L'Australie était déterminée à mener cette affaire à une conclusion rapide.

En octobre 2005 et février 2006, l'Ambassadeur de la Nouvelle-Zélande a informé le Comité que, depuis que cette question avait été soulevée en juin 2005, l'Australie avait fait paraître un nouveau projet révisé d'analyse du risque à l'importation des pommes de Nouvelle-Zélande. Ce nouveau projet révisé autorisait l'importation des pommes de Nouvelle-Zélande en Australie à certaines conditions. L'Australie avait déjà proposé un accès conditionnel similaire en réponse aux demandes antérieures sans justifier scientifiquement ces conditions. Depuis 80 ans, le feu bactérien avait été utilisé comme excuse pour interdire à la Nouvelle-Zélande l'accès au marché australien. Malgré les conclusions d'experts internationaux indépendants spécialistes du feu bactérien pour l'affaire Japon – Pommes selon lesquels les pommes mûres asymptomatiques n'étaient pas un vecteur de propagation du feu bactérien, l'Australie exigeait non seulement que les vergers soient inspectés par ses propres représentants, afin qu'ils constatent qu'ils étaient indemnes de feu bactérien, mais également que les pommes soient plongées dans du chlore avant l'exportation. Ces mesures n'étaient pas justifiées. L'Australie interdisait également les importations de pommes néo-zélandaises en Australie-Occidentale en raison de la tavelure du pommier, même si un autre foyer de cette maladie avait été signalé en Australie-Occidentale au moment de la parution du projet révisé d'analyse du risque à l'importation.

La Nouvelle-Zélande estimait que la procédure australienne d'analyse du risque à l'importation relative à la biosécurité, qui reposait sur un cycle de projets et de consultations, représentait une restriction déguisée du commerce. Ces délais non nécessaires créaient une incertitude: le gouvernement australien achèverait-il son analyse des risques à l'importation, et quand le ferait-il? La Nouvelle-Zélande envisageait toutes les options disponibles pour résoudre cette question.

Le représentant des États-Unis a indiqué qu'une demande américaine d'accès au marché australien était en attente. Étant donné la position ferme des scientifiques et les résultats juridiques de la procédure de règlement des différents de l'OMC concernant le risque de propagation du feu bactérien par les pommes mûres asymptomatiques, l'Australie devait lever ses interdictions à l'importation injustifiées et faire en sorte que ses prescriptions à l'importation soient fondées scientifiquement et conformes à l'Accord SPS.

Le représentant des Communautés européennes a rappelé qu'en juin 2005 l'Australie avait suspendu son évaluation des risques à l'importation des pommes néo-zélandaises dans l'attente d'une révision à la lumière de l'affaire Japon – Pommes. Ensuite, un nouveau projet révisé avait été présenté pour examen. Les Communautés européennes avaient eu une expérience semblable avec l'Australie en essayant d'obtenir l'accès au marché pour la viande de volaille ou la viande de porc. Quelques progrès avaient pu être faits concernant la viande porcine, et les Communautés européennes remerciaient le gouvernement australien d'avoir défendu contre les éleveurs de porc devant les tribunaux son évaluation du risque à l'importation relative à la viande porcine.

Le représentant de l'Australie a souligné que toutes les informations scientifiques pertinentes, entre autres celles de l'affaire Japon – Pommes, avaient été prises en compte dans l'évaluation des risques à l'importation des pommes néo-zélandaises. Il était possible de présenter des observations sur le nouveau projet révisé jusqu'au 30 mars 2006. L'Australie encourageait tous les Membres à présenter leurs préoccupations supplémentaires, ou les informations scientifiques qu'ils pouvaient avoir. Après examen des observations reçues, une dernière révision du projet de rapport serait élaborée par un groupe d'éminents scientifiques. Si ce groupe confirmait que toutes les informations pertinentes avaient été prises en considération pour l'analyse (y compris les observations des parties intéressées), le rapport et ses recommandations sur les conditions d'importation seraient transmis au Directeur des services sanitaires et phytosanitaires australiens pour déterminer la politique. Le projet de rapport révisé tenait compte du niveau de protection de l'Australie. Le projet de rapport révisé traitait du feu bactérien au même titre que d'un certain nombre de parasites et maladies suscitant des préoccupations sanitaires. Le rapport tenait compte de façon appropriée des variations du statut phytosanitaire des différentes régions de l'Australie. L'Australie espérait poursuivre les travaux avec la Nouvelle-Zélande dans le cadre bilatéral pour résoudre cette question.

En mars 2006, le représentant de la Nouvelle-Zélande a fait observer que le 30 mars 2006 était la date limite pour présenter les commentaires sur le projet australien révisé d'analyse du risque à l'importation des pommes de Nouvelle-Zélande. Son pays espérait que cela signifiait que ce problème, qui durait depuis si longtemps, pourrait être résolu dans un avenir proche. Toutes les preuves disponibles démontraient qu'au sujet du feu bactérien, aucune des mesures australiennes à l'égard des pommes qui faisaient l'objet de commerce n'était nécessaire ni justifiée. Cette position avait été confortée par d'autres observateurs et par les faits et les constatations dans l'affaire Japon – Pommes. Les mesures imposées aux pommes de la Nouvelle-Zélande ne devaient s'appliquer que dans la mesure où des preuves scientifiques démontraient qu'elles étaient nécessaires pour protéger la vie des végétaux ou la santé, et ces mesures devaient restreindre le commerce le moins possible. Le représentant de la Nouvelle-Zélande a demandé instamment à l'Australie de terminer rapidement son examen de la quatrième demande d'accès au marché déposée par la Nouvelle-Zélande en mettant un point final à l'analyse du risque à l'importation et en adoptant une décision politique autorisant l'importation des pommes provenant de Nouvelle-Zélande sur le territoire australien afin la fin de l'année 2006. S'il était impossible de trouver une solution à ce problème dans un cadre bilatéral, d'autres options ne seraient pas exclues.

La représentante des États-Unis a fait remarquer que son pays avait également une demande en attente auprès de l'Australie, relative aux conditions phytosanitaires pour l'importation de pommes, et a demandé à l'Australie de finaliser et de publier l'analyse du risque à l'importation (IRA) révisée.

Le représentant de l'Australie a reconnu l'importance de la demande de la Nouvelle-Zélande. L'Australie a confirmé que la période pour présenter les observations sur le projet d'analyse des risques à l'importation révisé prenait fin le jour suivant. Après la clôture de la période de commentaires, l'Australie réexaminerait le projet d'analyse des risques à l'importation révisé, et l'amenderait si cela s'avérait nécessaire. Un projet de rapport final sur l'analyse du risque à l'importation serait ensuite examiné par un groupe de scientifiques pour veiller à ce que tous les commentaires des parties intéressées aient été pris en compte. Une analyse du risque à l'importation définitive contenant des recommandations serait ensuite transmise par Biosecurity Australia au directeur sanitaire de l'Australie qui prendrait une décision de politique sanitaire. Toutes les informations scientifiques pertinentes résultant de l'affaire Japon – Pommes seraient prises en compte pour la préparation de l'analyse du risque à l'importation définitive, même si cette affaire n'était pas directement applicable au commerce des pommes provenant de la Nouvelle-Zélande à destination de l'Australie.

En juin 2006, le représentant de la Nouvelle-Zélande a mis les Membres au fait des préoccupations de son pays à l'égard des restrictions imposées par l'Australie à l'importation de pommes. La Nouvelle-Zélande avait formulé des observations sur un projet d'évaluation des risques. En contradiction avec les éléments de preuve examinés dans l'affaire Japon – Pommes, l'Australie soutenait que les pommes mûres constituaient un vecteur de dissémination du feu bactérien. La Nouvelle-Zélande était d'avis que les estimations de volumes de l'évaluation des risques devaient tenir compte uniquement des exportations néozélandaises. Le service australien de biosécurité avait indiqué que le processus pourrait se terminer à la fin de 2006. Si ce problème – qui durait depuis quatre ans – ne pouvait pas être résolu de manière bilatérale, la Nouvelle-Zélande n'écarterait pas la possibilité d'en saisir de nouveau l'OMC.

La représentante des États-Unis a de nouveau demandé que l'Australie réexamine son approche à la lumière des éléments de preuve scientifiques et de la jurisprudence de l'OMC.

Le représentant de l'Australie a indiqué que 40 communications donnant des observations sur le projet d'évaluation des risques à l'importation avaient été reçues, et que des échanges se poursuivaient au niveau technique. Le projet d'évaluation des risques à l'importation prenait en compte le niveau de protection approprié pour l'Australie: le feu bactérien n'était que l'un des parasites visés. Le compte rendu final serait examiné par un groupe d'éminents scientifiques afin de s'assurer que les observations des parties prenantes aient été dûment prises en considération.

En octobre 2006, le représentant de la Nouvelle-Zélande a rappelé que cette préoccupation avait été soulevée à de nombreuses réunions antérieures du Comité SPS. En décembre 2005, l'Australie avait publié un troisième projet révisé sur l'analyse des risques à l'importation pour les pommes de la Nouvelle-Zélande, et celle-ci, en consultation avec sa branche de production nationale de fruits à pépins, avait présenté une communication exhaustive à Biosecurity Australia concernant ce projet révisé. Le représentant de la Nouvelle-Zélande a noté que depuis juin 2006, Biosecurity Australia avait achevé son examen des observations qui avaient été présentées par les parties prenantes au sujet du projet révisé, et qu'un projet de rapport final avait été envoyé au groupe d'éminents scientifiques australiens; celui-ci avait par ailleurs achevé son examen du projet de rapport final et formulé des recommandations à l'intention de Biosecurity Australia. L'intervenant a noté que la Nouvelle-Zélande n'avait pas reçu le texte de ces recommandations et priait donc instamment l'Australie de le mettre à disposition dans l'intérêt de la transparence. Si la Nouvelle-Zélande était rassurée par les progrès accomplis pour le règlement de cette question avec l'Australie, elle avait toujours des préoccupations concernant la teneur et la substance du projet. L'Australie maintenait toujours que les pommes mûres étaient un vecteur pour la maladie du feu bactérien, sans égard aux données scientifiques examinées dans le différend Japon – Pommes, qui avaient montré que le risque était négligeable. La Nouvelle-Zélande était également préoccupée par la nature des parasites et des maladies examinés par l'Australie dans le projet révisé, et espérait que le volume des importations examiné dans l'analyse finale prendrait en compte uniquement le commerce avec la Nouvelle-Zélande. Cette dernière a indiqué qu'elle était déterminée à résoudre cette question au niveau bilatéral avec l'Australie, tout en étant prête à examiner d'autres possibilités de règlement du différend dans le cadre du système de l'OMC si cette question n'était pas résolue dans un avenir proche.

La représentante des États-Unis partageait les préoccupations de la Nouvelle-Zélande et a indiqué que son pays avait également présenté une communication exhaustive à Biosecurity Australia concernant son projet révisé sur l'analyse des risques à l'importation. Les États-Unis comptaient que la décision finale de l'Australie à l'égard de la Nouvelle-Zélande serait compatible avec l'imposante documentation scientifique disponible sur la question et les résultats juridiques de la procédure de règlement des différends de l'OMC.

Le représentant de l'Australie a indiqué que conformément à la procédure normale appliquée dans son pays, le projet final sur l'analyse des risques à l'importation avait été envoyé au groupe d'éminents scientifiques indépendants le 1er août 2006 pour examen. Ce groupe disposait de 60 jours pour mener son examen et, comme l'avait indiqué la Nouvelle-Zélande, il avait achevé l'examen et transmis son rapport au Directeur des services sanitaires et phytosanitaires australiens. Biosecurity Australia était censé prendre en compte toutes les recommandations formulées par le groupe de scientifiques dans son rapport final et le rapport serait publié. Le représentant de l'Australie a noté en outre que le rapport final pouvait être contesté sur des questions de procédure mais non pas en ce qui concerne sa teneur scientifique. Une fois un éventuel processus de contestation terminé, un rapport définitif et des recommandations seraient communiqués au Directeur des services sanitaires et phytosanitaires australiens pour une détermination finale de la politique sur la quarantaine. L'ensemble du processus devait être achevé avant la fin de 2006 et l'Australie a indiqué que les recommandations formulées par le groupe de scientifiques seraient transmises d'une manière appropriée, telle qu'elle serait déterminée par le Directeur des services sanitaires et phytosanitaires australiens.

En février 2007, le représentant de la Nouvelle-Zélande a rappelé qu'il avait soulevé cette question pour la première fois en juin 2005 et qu'elle concernait des restrictions qui existaient depuis plus de huit décennies. L'expérience de la Nouvelle-Zélande avait été décourageante; après avoir introduit une quatrième demande d'accès en 1999, elle avait attendu plus de huit ans que l'Australie mène à terme sa procédure d'analyse des risques à l'importation. Il y avait eu des progrès, mais l'analyse n'avait pas été menée à terme avant la fin de 2006 comme prévu antérieurement. La procédure était désormais en voie d'achèvement, et une analyse finale avait été publiée. Toutefois, les conditions énoncées dans cette analyse finale étaient considérables, et il était douteux que des échanges significatifs soient possibles dans de telles conditions. L'analyse des risques à l'importation proposait des prescriptions plus rigoureuses relativement au feu bactérien, ce qui était contraire aux conclusions de l'affaire Japon – Pommes et clairement contraire aux obligations de l'Australie dans le cadre de l'OMC. Il n'y avait aucune justification scientifique ni juridique pour l'imposition de ces mesures en ce qui concernait le feu bactérien. D'autres mesures proposées en rapport avec d'autres parasites – par exemple, la prescription concernant la présence d'inspecteurs australiens dans les vergers – étaient également préoccupantes. La Nouvelle-Zélande s'était montrée disposée à œuvrer de concert avec l'Australie sur cette question, qu'elle demeurait déterminée à résoudre. Toutefois, si aucune avancée n'était réalisée dans un proche avenir, elle ne pourrait écarter les options de règlement des différends.

La représentante des États-Unis a indiqué que son pays avait lui aussi une demande – en suspens – d'accès au marché australien des pommes et qu'il partageait les préoccupations de la Nouvelle-Zélande. Elle a rappelé que le Chili et les Communautés européennes avaient eux aussi fait état de difficultés similaires avec l'Australie. La principale préoccupation était le feu bactérien, et dans le cadre du différend antérieur, il avait été constaté que les prescriptions rigoureuses telles que l'inspection des vergers n'étaient pas justifiées. Les pommes à maturité ne présentaient pas un risque de propagation du feu bactérien. Étant donné la solidité des dossiers scientifiques et juridiques, l'intervenante invitait instamment l'Australie à éliminer sans retard ses restrictions injustifiées à l'importation.

Le représentant des Communautés européennes a fait observer que les retards injustifiés semblaient être une caractéristique – régulière et des plus problématiques – de la procédure d'analyse des risques à l'importation de l'Australie. Il a indiqué que les Communautés européennes évoqueraient cette préoccupation dans leurs observations sur la nouvelle procédure de l'Australie en la matière.

Le représentant de l'Australie a fait savoir qu'un certain nombre de mesures avaient été prises depuis la réunion précédente et que le traitement de cette question arrivait à sa fin. À la fin de novembre 2006, Biosecurity Australia avait publié le rapport final d'analyse des risques à l'importation concernant les pommes néo-zélandaises. Il avait été possible de contester ce rapport jusqu'au 12 janvier 2007, sur des bases limitées. Il y avait eu trois contestations, mais elles avaient toutes été rejetées. À la prochaine étape, le Directeur des services sanitaires et phytosanitaires serait appelé à élaborer la politique en la matière, qui engloberait toutes les prescriptions à l'importation.

En juin 2007, le représentant de la Nouvelle-Zélande a rappelé que ce différend sur l'accès au marché australien était déjà ancien. Depuis que l'Australie avait achevé son processus d'analyse des risques à l'importation en publiant une décision finale d'orientation le 27 mars 2007, la Nouvelle-Zélande avait collaboré étroitement avec les autorités australiennes à la négociation de modes opératoires normalisés pour mettre en pratique les prescriptions australiennes. La Nouvelle-Zélande estimait que ces prescriptions et mesures étaient dépourvues de justification scientifique et incompatibles avec l'Accord SPS, mais elle avait négocié un programme de travail et des modes opératoires normalisés de bonne foi afin de déterminer avec précision les conditions d'accès offertes à ses pommes en Australie. Il restait à savoir si ces conditions autoriseraient ou non des échanges significatifs sur le plan commercial mais les restrictions et les coûts imposés à la branche de production néo-zélandaise n'étaient pas justifiés et la Nouvelle-Zélande n'écarterait aucune option quand aux mesures qu'elle pourrait prendre.

La représentante des États-Unis a dit que son pays était déçu par la décision prise en mars 2007 par l'Australie de frapper les pommes de restrictions plus rigoureuses qu'il n'était justifié au plan scientifique. Les États-Unis jugeaient particulièrement regrettable que l'Australie n'ait pas tenu compte des preuves scientifiques disponibles et des procédures judiciaires antérieures en décidant d'imposer de lourdes prescriptions aux pommes néo-zélandaises. Cette décision mettait en doute l'engagement pris par l'Australie de faire en sorte que les mesures SPS ne soient pas maintenues en l'absence de preuves scientifiques suffisantes.

Le représentant de l'Australie a dit que des progrès considérables avaient été réalisés, étant donné que la décision de mars 2007 autoriserait l'importation de pommes sous certaines conditions. L'Australie était en train de prendre les mesures autorisant la reprise du commerce en 2008. Les liens entre l'Australie et la Nouvelle-Zélande dans le domaine SPS ne s'arrêtaient pas au problème des pommes, et l'Australie était déterminée à poursuivre sa collaboration avec la Nouvelle-Zélande pour répondre à un large éventail de préoccupations.

En novembre 2020, le Secrétariat a indiqué qu'en septembre 2020 il avait contacté tous les Membres ayant soulevé des problèmes commerciaux spécifiques (PCS) qui n'avaient pas été examinés l'année précédente, afin d'obtenir des renseignements sur leur statut. En réponse à cette requête, la Nouvelle-Zélande communiqua des renseignements concernant la résolution de ce PCS. Le Secrétariat a indiqué que les renseignements reçus avaient été distribués sous la cote RD/SPS/114, du 29 octobre 2020, et que le système de gestion des renseignements SPS serait mis à jour sur cette base, en prenant la date de la réunion du Comité SPS de novembre 2020 comme date de résolution des PCS en question.