Número de PCE - 217

Restricciones de Australia a las importaciones de manzanas

Mantenida por: Australia
Planteada por: Nueva Zelandia
Respaldado por: Chile; Estados Unidos de América; Unión Europea
Planteada por primera vez en: junio 2005 G/SPS/R/37/Rev.1 (EN), paras. 13-15; G/SPS/R/37 (FR, ES), paras. 13-15
Planteada posteriormente en: octubre 2005 (G/SPS/R/39 paras. 61-65)
marzo 2006 (G/SPS/R/40 paras. 38-40)
junio 2006 (G/SPS/R/42 paras. 32-34)
octubre 2006 (G/SPS/R/43 paras. 30-32)
febrero 2007 (G/SPS/R/44 paras. 21-24)
junio 2007 (G/SPS/R/45 paras. 28-30)
Número de veces posteriormente presentada: 6
Documentos pertinentes: G/SPS/GEN/796 WT/DS367/1; WT/DS367/5; WT/DS367/R; WT/DS367/AB/R; WT/DS367/21; RD/SPS/114
Productos abarcados: 0808 Manzanas, peras y membrillos, frescos.
Palabra clave (tema) principal : Sanidad vegetal
Palabras claves: Buenos oficios/Consultas/Solución de diferencias; Sanidad vegetal; Evaluación del riesgo; Testimonios científicos suficientes; Demoras indebidas
Situación: Resuelta
Solución: Solución de diferencias DS367. Consultas solicitadas el 31 de agosto de 2007 (WT/DS367/1). Establecimiento de un Grupo Especial solicitado el 6 de diciembre de 2007 (WT/DS367/5). Grupo Especial establecido el 21 de enero de 2008. Informe del Órgano de Apelación (WT/DS367/AB/R) e informe del Grupo Especial (WT/DS367/R) adoptados el 17 de diciembre de 2010. El plazo prudencial para la aplicación expiró el 17 de agosto de 2011. Aplicación notificada por el demandado el 2 de septiembre de 2011. Procedimiento acordado (acuerdo sobre la secuencia) notificado el 13 de septiembre de 2011 (WT/DS367/21). En noviembre de 2020, Nueva Zelandia informó de la resolución de esta preocupación comercial específica (RD/SPS/114, 29 de octubre de 2020).
Fecha en que se comunicó su resolución: 05/11/2020

Extractos de los resumenes de las reuniones del Comité MSF

En junio de 2005, el representante de Nueva Zelandia explicó que, si bien su país mantenía estrechas relaciones comerciales con Australia, había estado esforzándose por tener acceso al mercado de manzanas de Australia desde 1986. Las manzanas frescas ocupaban el segundo lugar entre las exportaciones de productos hortícolas de Nueva Zelandia, después de los kiwis. Era la primera vez que Nueva Zelandia planteaba en el Comité MSF una preocupación relativa a Australia. La prohibición impuesta por Australia a las manzanas de Nueva Zelandia se basaba en el riesgo percibido de transmisión de la niebla del peral y del manzano, aunque la ciencia había demostrado claramente que el riesgo de que las manzanas maduras asintomáticas que eran objeto de comercio fueran vectores en la transmisión de la enfermedad era insignificante. Desde 1999, fecha en que Nueva Zelandia había solicitado por cuarta vez que se restableciera el acceso al mercado australiano de manzanas, las autoridades australianas sólo habían publicado dos proyectos de análisis de riesgos, seguidos sistemáticamente de una ronda de observaciones. Esta demora indebida de seis años era inaceptable. El representante de Nueva Zelandia invitó a las autoridades australianas a aclarar cuándo se publicaría el próximo proyecto de análisis de riesgos y a dar seguridades a Nueva Zelandia de que ése sería el último proyecto antes de la publicación de un análisis de riesgos definitivo. También pidió que las autoridades australianas indicaran cuándo estaría terminado el análisis de riesgos definitivo y expresó su esperanza de que ello sucediera en un futuro inmediato, de manera que Nueva Zelandia no se viera obligada a estudiar otras soluciones para resolver ese problema que existía desde hacía mucho tiempo.

Los representantes de Chile, las Comunidades Europeas y los Estados Unidos indicaron que se habían enfrentado con dificultades similares. Las Comunidades Europeas esperaban que la política fitosanitaria aplicada por Australia a las importaciones mejorara, puesto que ese país estaba examinando la justificación científica de su evaluación del riesgo de 2004 teniendo en cuenta las constataciones del Grupo Especial en el asunto Japón-Manzanas. El representante de los Estados Unidos recordó que la plaga de las plantas que suscitaba más preocupación era la niebla del peral y del manzano. Como se había mencionado antes, un grupo especial de solución de diferencias de la OMC había constatado recientemente que, habida cuenta de los testimonios científicos disponibles, que demostraban claramente que las manzanas maduras asintomáticas no representaban un riesgo de transmisión de la niebla del peral y del manzano, las prescripciones rigurosas con respecto al control no estaban justificadas. Alentó a Australia a modificar rápidamente sus actuales prohibiciones a la importación de manzanas y otras frutas como consecuencia de las preocupaciones relativas a la niebla del peral y del manzano. El representante de Chile pidió que se le mantuviera informado de todo avance en esta cuestión.

El representante de Australia recordó al Comité que los recientes cambios introducidos en la Administración de Bioseguridad de Australia habían dado lugar a que se demorara la conclusión de diversos análisis de riesgos. Australia se comprometía a publicar cuanto antes una evaluación de riesgos basada en principios científicos para las manzanas de Nueva Zelandia. Este análisis de riesgos, actualmente en marcha, abordaba diversos problemas de cuarentena relacionados con otras plagas y enfermedades distintas de la niebla del peral y del manzano. Australia se comprometía a poner fin a este asunto rápidamente.

En octubre de 2005 y febrero de 2006, el Embajador de Nueva Zelandia informó al Comité de que desde que se había planteado esta cuestión en junio de 2005 Australia había publicado un nuevo proyecto revisado del análisis del riesgo de las importaciones de manzanas procedentes de Nueva Zelandia. El nuevo proyecto revisado permitía que se importaran manzanas de Nueva Zelandia a Australia en determinadas condiciones. Australia ya había propuesto un acceso condicional similar atendiendo a anteriores solicitudes sin justificar la base científica de esas condiciones. Hacía 80 años que se utilizaba la niebla del peral y del manzano como pretexto para impedir el acceso de Nueva Zelandia al mercado australiano. Pese a las constataciones de expertos internacionales independientes con respecto a la niebla del peral y del manzano en el asunto Japón - Manzanas de que las manzanas maduras asintomáticas no eran vectores en la transmisión de la enfermedad, Australia no sólo exigía que sus funcionarios inspeccionaran las plantaciones de frutales y las declararan libres de la enfermedad, sino también que las manzanas se sumergieran en cloro antes de su exportación. Esas medidas no se justificaban. Australia también prohibía las importaciones de manzanas procedentes de Nueva Zelandia en Australia Occidental debido a la sarna del manzano, a pesar de haberse notificado otro brote de esta enfermedad en Australia Occidental cuando se publicó el proyecto revisado de análisis del riesgo de las importaciones.

Nueva Zelandia consideraba que el proceso de análisis del riesgo de las importaciones para la bioseguridad, basado en un ciclo interminable de proyectos y consultas, constituía una restricción encubierta del comercio. Esos retrasos indebidos creaban incertidumbre en cuanto a si el Gobierno de Australia concluiría su análisis del riesgo de las importaciones y cuándo lo haría. Nueva Zelandia estaba considerando todas las opciones disponibles para resolver esta cuestión.

El representante de los Estados Unidos dijo que estaba pendiente una solicitud de acceso al mercado australiano presentada por su país. Habida cuenta de los sólidos principios científicos y de los antecedentes jurídicos establecidos por el procedimiento de solución de diferencias de la OMC con respecto al riesgo de transmisión de la niebla del peral y del manzano a través de manzanas maduras asintomáticas, Australia debía eliminar sus injustificadas prohibiciones de las importaciones y asegurarse de que sus prescripciones en materia de importación se basaran en principios científicos y fueran compatibles con el Acuerdo MSF.

El representante de las Comunidades Europeas recordó que en junio de 2005 Australia había suspendido su evaluación del riesgo de las importaciones de manzanas procedentes de Nueva Zelandia en espera de un examen a la luz del asunto Japón - Manzanas. Posteriormente se había presentado un nuevo proyecto revisado para su examen. Las Comunidades Europeas tenían experiencias similares con Australia al tratar de obtener acceso para la carne de pollo o de porcino. Algo se había avanzado respecto de la carne de porcino y las Comunidades Europeas agradecían que el Gobierno de Australia hubiera defendido su análisis de evaluación del riesgo de las importaciones de esa carne en una causa judicial incoada por los productores de carne de porcino.

El representante de Australia hizo hincapié en que al evaluar el riesgo de las manzanas procedentes de Nueva Zelandia se había tenido en cuenta toda la información científica pertinente, incluida la examinada en el asunto Japón - Manzanas. Podían formularse observaciones respecto del nuevo proyecto de informe hasta el 30 de marzo de 2006. Australia animó a los Miembros a que manifestaran sus preocupaciones o presentaran la información científica adicional que pudieran tener. Tras examinar las observaciones recibidas, un grupo de eminentes científicos realizaría una revisión final del proyecto de informe. Si ese grupo confirmaba que en el análisis se había tenido en cuenta toda la información pertinente (con inclusión de las observaciones de las partes interesadas), el informe y sus recomendaciones sobre las condiciones de importación se transmitirían al Director del Servicio de cuarentena animal y vegetal de Australia para que tomara una decisión. En el proyecto de informe revisado se tenía en cuenta el nivel de protección de Australia. La niebla del peral y del manzano figuraba entre una serie de plagas y enfermedades objeto de cuarentena que se trataban en ese proyecto de informe. En él se tenían debidamente en cuenta las variaciones de la situación fitosanitaria de las diferentes regiones de Australia. Su país esperaba seguir colaborando bilateralmente con Nueva Zelandia para resolver la cuestión.

En marzo de 2006, el representante de Nueva Zelandia observó que el 30 de marzo de 2006 se cerraba el plazo de presentación de observaciones sobre el proyecto revisado de Australia para el análisis del riesgo de las importaciones de manzanas procedentes de Nueva Zelandia. Su país confiaba en que esto significaba que esta cuestión, que se arrastraba desde hacía tiempo, se podría resolver en un futuro próximo. Todos los datos disponibles demostraban que, con respecto a la niebla del peral y del manzano, no había ninguna medida de Australia que fuera necesaria o estuviera justificada en relación con las manzanas comercializadas. Esta posición estaba respaldada por otros observadores y por los hechos y resultados del asunto Japón – Manzanas. Cualquier medida que se aplicara a las manzanas de Nueva Zelandia solamente se debería utilizar en el grado en que fuera necesaria con una justificación científica para proteger la vida o la salud de las plantas, y tales medidas tenían que ser lo menos restrictivas posible del comercio. Instó a Australia a que completara con prontitud su examen de la cuarta petición de Nueva Zelandia de acceso a los mercados, finalizando el análisis del riesgo de importación y adoptando una decisión de carácter normativo que permitiera la importación de manzanas de Nueva Zelandia a Australia antes del final de 2006. Si no se podía encontrar una solución a esta cuestión por cauces bilaterales, no se podían descartar otras opciones.

La representante de los Estados Unidos señaló que su país también tenía una petición pendiente a Australia con respecto a las condiciones fitosanitarias para la importación de manzanas e instó a ese país a que concluyera y publicara la evaluación revisada del riesgo de importación.

El representante de Australia reconoció la importancia de la petición de Nueva Zelandia. Australia confirmaba que el período de presentación de observaciones sobre la evaluación del riesgo de importación revisada terminaba al día siguiente. Una vez cerrado el período de presentación de observaciones, Australia examinaría el proyecto revisado y lo modificaría en caso necesario. Luego, un grupo de científicos examinaría un proyecto de informe final sobre la evaluación del riesgo de importación para garantizar que se tuvieran en cuenta las observaciones de todas las partes interesadas. A continuación, la Administración de Bioseguridad de Australia presentaría una evaluación del riesgo de importación final con recomendaciones al Director de Cuarentena de Australia, para una determinación de la política de cuarentena. En la preparación de dicha evaluación se tendría en cuenta cualquier información científica pertinente derivada del asunto Japón - Manzanas, aunque este caso no era directamente aplicable al comercio de manzanas de Nueva Zelandia destinadas a Australia.

En junio de 2006, el representante de Nueva Zelandia proporcionó información actualizada sobre su preocupación relativa a las restricciones aplicadas por Australia a las importaciones de manzanas. Nueva Zelandia había formulado observaciones sobre un proyecto de evaluación del riesgo. En contradicción con las pruebas examinadas en el caso Japón - Manzanas, Australia sostenía que las manzanas maduras eran un vector de transmisión de la niebla del peral. Nueva Zelandia opinaba que, en la evaluación del riesgo, sólo debían hacerse estimaciones de los volúmenes de exportaciones neozelandesas. La Administración de Bioseguridad de Australia había indicado que el proceso podía concluir a finales de 2006. Si ese problema -que había existido durante cuatro años- no podía resolverse de forma bilateral, Nueva Zelandia no descartaría la adopción de otras medidas en el marco de la OMC.

La representante de los Estados Unidos reiteró la petición de que Australia revisara su criterio a la luz de las pruebas científicas y la jurisprudencia de la OMC.

El representante de Australia indicó que se habían recibido 40 comunicaciones en las que se formulaban observaciones sobre el proyecto de evaluación del riesgo de las importaciones, y que seguían en curso intercambios de opiniones técnicas. En el proyecto de evaluación del riesgo de las importaciones se tuvo en cuenta el nivel de protección adecuado establecido por Australia; la niebla del peral era solamente una de las plagas objeto de preocupación. Un grupo de eminentes científicos examinaría el informe definitivo para asegurar que se habían tomado debidamente en consideración las observaciones formuladas por los interesados.

En octubre de 2006, el representante de Nueva Zelandia recordó que esas preocupaciones se habían planteado en numerosas reuniones anteriores del Comité MSF. En diciembre de 2005, Australia publicó un tercer proyecto revisado de análisis del riesgo de importación con respecto a las manzanas procedentes de Nueva Zelandia, y este país, tras entablar consultas con su rama de producción nacional de frutas de hueso, había facilitado una amplia comunicación sobre dicho proyecto revisado a la Administración de Bioseguridad de Australia. El representante de Nueva Zelandia indicó que, desde junio de 2006, la Administración de Bioseguridad de Australia había completado su examen de las observaciones formuladas por los interesados con respecto al proyecto revisado, y que se había transmitido un proyecto de informe definitivo a un grupo de eminentes científicos australianos quienes, a su vez, habían concluido su examen del mismo y presentado recomendaciones a la Administración de Bioseguridad de Australia. El orador indicó que Nueva Zelandia no había recibido esas recomendaciones, por lo que instaba a Australia a que las facilitara en aras de la transparencia. Si bien a Nueva Zelandia le tranquilizaban los progresos realizados para ultimar la cuestión con Australia, seguía preocupada por el contenido y la esencia del proyecto de análisis del riesgo de importación. Australia seguía manteniendo que las manzanas maduras eran vectores en la transmisión de la niebla del peral, sin tener en cuenta las pruebas científicas examinadas en la diferencia JapónManzanas, que habían demostrado que el riesgo era insignificante. A Nueva Zelandia también le preocupaban las plagas y enfermedades abordadas por Australia en el análisis revisado del riesgo de importación, y confiaba en que el volumen de las importaciones evaluado en el análisis definitivo del riesgo de importación incluyera únicamente el comercio procedente de Nueva Zelandia. Nueva Zelandia indicó su compromiso de resolver la cuestión bilateralmente con Australia, si bien estaba preparada para estudiar otras opciones en el marco del sistema de solución de diferencias de la OMC en caso de que la cuestión no se resolviera en un futuro próximo.

La representante de los Estados Unidos compartía las preocupaciones de Nueva Zelandia e indicó que su país también había facilitado a la Administración de Bioseguridad de Australia una amplia comunicación sobre su proyecto revisado de análisis del riego de importación. Los Estados Unidos esperaban que la determinación definitiva de la política aplicable a Nueva Zelandia fuera coherente con las abundantes pruebas científicas disponibles sobre la cuestión, así como con los antecedentes jurídicos establecidos en el marco del procedimiento de solución de diferencias de la OMC.

El representante de Australia informó que, con arreglo al procedimiento usual de su país, el proyecto definitivo de análisis del riesgo de importación se envió al grupo independiente de científicos eminentes el 1º de agosto de 2006 para que lo examinara. Ese grupo dispuso de 60 días para llevar a cabo su examen y, según indicó Nueva Zelandia, lo había completado y había transmitido el informe al Director del Servicio de cuarentena animal y vegetal de Australia. Se esperaba que la Administración de Bioseguridad de Australia tuviera en cuenta cualesquiera recomendaciones formuladas por el grupo de científicos eminentes a la hora de elaborar su informe definitivo sobre el análisis del riesgo de importación, que sería objeto de publicación. Además, el representante de Australia indicó que el análisis definitivo del riesgo de importación podía ser objeto de recurso sobre la base de cualesquiera problemas que surgieran en el proceso, pero no de los testimonios reales contenidos en el informe. Una vez completado todo procedimiento de apelación, se facilitarían recomendaciones y un informe definitivo al Director del Servicio de cuarentena animal y vegetal para que formulara una determinación definitiva de la política de cuarentena. Se esperaba completar el proceso para finales de 2006, y Australia indicó que las recomendaciones formuladas por el grupo de científicos eminentes se transmitirían de manera adecuada según determinara el Director del Servicio de cuarentena animal y vegetal.

En febrero de 2007, el representante de Nueva Zelandia recordó que había planteado ese asunto por vez primera en junio de 2005 y que se trataba de restricciones que se aplicaban desde hacía más de ocho decenios. La experiencia de Nueva Zelandia era frustrante; habían presentado una cuarta solicitud de acceso en 1999 y llevaban esperando más de ocho años para que Australia completara su proceso de análisis del riesgo de importación. Aunque se había progresado algo, no se había completado el análisis antes del final de 2006, como se había previsto. Ahora el proceso de análisis estaba llegando a su término y se había publicado un análisis del riesgo de importación definitivo. No obstante, las condiciones esbozadas en el análisis definitivo eran extensas y era dudoso que en esas condiciones pudiera haber intercambios comercialmente significativos. El análisis del riesgo de importación planteaba requisitos más estrictos en relación con la niebla del peral y del manzano, en contradicción con las conclusiones del caso Japón - Manzanas y con las obligaciones de Australia en la OMC. No había ninguna justificación científica ni jurídica para imponer esas medidas en relación con la niebla del peral y del manzano. También causaban preocupación otras medidas que se proponían en relación con otras plagas, por ejemplo el requisito de la presencia de inspectores de Australia en los huertos. Nueva Zelandia había demostrado que estaba dispuesta a colaborar con Australia en ese asunto, y seguía comprometida a resolver esa cuestión. No obstante, si en un próximo futuro no se realizaban progresos, Nueva Zelandia no podía excluir la opción de recurrir al procedimiento de solución de diferencias.

La representante de los Estados Unidos señaló que su país también tenía pendiente una solicitud para el acceso de sus manzanas al mercado australiano y compartía las preocupaciones de Nueva Zelandia. Recordó que Chile y las Comunidades Europeas también habían tenido el mismo tipo de dificultades con Australia. La principal preocupación era la niebla del peral y del manzano, y en el pasado caso de solución de diferencias se había concluido que no estaban justificadas prescripciones rigurosas como las inspecciones en los huertos. Las manzanas maduras no suponían un riesgo de propagación de la niebla del manzano. Dada la consistencia de los argumentos científicos y jurídicos, instaba a Australia a que suprimiera sin tardanza las injustificadas restricciones que imponía a las importaciones.

El representante de las Comunidades Europeas observó que las demoras indebidas parecían constituir una característica regular y muy inquietante del proceso de análisis del riesgo de las importaciones de Australia. Señaló que las Comunidades Europeas abordarían esa preocupación en sus observaciones sobre el nuevo proceso de análisis del riesgo de importación de Australia.

El representante de Australia informó que desde la última reunión se habían adoptado algunas medidas y que ese asunto estaba llegando a su fin. A últimos de noviembre de 2006 la Administración de Bioseguridad de Australia había dado a conocer su informe final del análisis del riesgo de importación de manzanas procedentes de Nueva Zelandia. Hasta el 12 de enero de 2007 había sido posible recurrir, por motivos limitados, el informe definitivo del análisis del riesgo de las importaciones. Se habían presentado tres recursos, pero todos ellos habían sido desestimados. La siguiente medida consistía en que el Director del servicio de cuarentena tomara una determinación política que incluiría las prescripciones de importación.

En junio de 2007, el representante de Nueva Zelandia recordó que esta diferencia sobre el acceso al mercado australiano venía de antiguo. Dado que Australia había concluido su proceso de análisis del riesgo de importación mediante la publicación de una determinación definitiva de la política el 27 de marzo de 2007, Nueva Zelandia había colaborado estrechamente con las autoridades australianas en la negociación de procedimientos operativos normalizados para aplicar en la práctica los requisitos prescritos por Australia. Nueva Zelandia consideraba que estos requisitos y medidas no tenían justificación científica y no se ajustaban al Acuerdo MSF; sin embargo, Nueva Zelandia había estado negociando con buena fe un plan de trabajo y procedimientos operativos normalizados a fin de determinar con exactitud cuáles serían las condiciones para el acceso de las manzanas de Nueva Zelandia a Australia. Quedaba aún por ver si esas condiciones permitirían o no algún intercambio comercial significativo, pero las restricciones y costos impuestos a la industria de Nueva Zelandia no tenían justificación y su país mantendría abiertas sus opciones para la adopción de medidas ulteriores.

La representante de los Estados Unidos señaló la decepción de su país por la decisión de Australia de marzo de 2007, en la cual imponía sobre las manzanas restricciones más onerosas de lo justificable desde el punto de vista científico. Su país encontraba particularmente preocupante que Australia no tuviera en cuenta las pruebas científicas disponibles y los procedimientos judiciales previos y hubiera decidido imponer requisitos onerosos a las manzanas de Nueva Zelandia. Esta decisión socavaba la confianza en el compromiso de Australia de garantizar que no se mantendrían medidas sanitarias y fitosanitarias sin pruebas científicas suficientes.

El representante de Australia informó de que se habían logrado considerables progresos, puesto que la determinación de marzo de 2007 permitiría la importación de manzanas en ciertas condiciones. Australia estaba trabajando para permitir el inicio del comercio en 2008. La relación entre Australia y Nueva Zelandia con respecto a las cuestiones sanitarias y fitosanitarias no se limitaba en absoluto a la cuestión de las manzanas, y Australia se había comprometido a seguir trabajando con Nueva Zelandia sobre una gran variedad de preocupaciones.

En noviembre de 2020, la Secretaría comunicó que en septiembre de 2020 había contactado con los Miembros que habían planteado preocupaciones comerciales específicas que no se habían debatido el año anterior, para saber qué se había hecho al respecto. A seguido de esta solicitud, Nueva Zelandia presentó informaciones sobre la resolución de esta preocupación comercial específica. La Secretaría indicó que la información recibida se había distribuido en el documento RD/SPS/114, de 29 de octubre de 2020, y que el Sistema de Gestión de la Información MSF (SPS IMS) se actualizaría sobre esta base, utilizando la fecha de la reunión del Comité MSF de noviembre de 2020 como fecha de resolución de la correspondiente preocupación comercial específica.